北京市人民政府关于修改《北京市农林特产农业税征收办法》的决定
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北京市人民政府关于修改《北京市农林特产农业税征收办法》的决定
北京市人民政府关于修改《北京市农林特产农业税征收办法》的决定
市政府
北京市人民政府决定对《北京市农林特产农业税征收办法》作如下修改：
（一）第三条第一、二、三项分别修改危：
一、干鲜果品收入，税率为10％，其中苹果收入为12％，果用瓜为8％。
二、原木收入，税率为7％。
三、淡水养殖（包括水库、池塘、网箱养鱼等淡水产品）收入，税率为8％。
（二）第五条增加一款，作为第一款：
对新开发荒山、荒地、水面从事农林特产生产的，一至三年内给予免税；对农业科研单位和院校从事科学实验所取得的农林特产收入，经县级以上人民政府批准，给予免税。
本决定自1993年1月1日起施行。
附： 被修改条文的原文
（一） 第三条 农林特产税征收范围和税率：
一、干鲜果品（包括果用瓜）收入，税率为10％，其中苹果收入为15％。
二、原木收入，税率为8％。
三、淡水养殖（包括水库、池塘、网箱养鱼等淡水产品）收入，税率为10％。
（二） 第五条 因不可抗拒的自然灾害或者其他特殊情况缴纳农林特产税确有困难的，由纳税人向区、县财政机关提出申请，按照有关减免税审批权限的规定，经批准后可以适当减免农林特产税。
1993年10月18日
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“裁量收缩理论”在国内司法实践中的运用
——以行政复议案例为基础的整理
作者：韩思阳
【摘要】国内部分法院已有意无意地运用裁量收缩理论作出裁判，行政复议领域的张成银案与彭淑华案是其中的代表。两案作为典型案例可能已对下级法院的裁判产生了影响。裁量收缩理论并非万能，其优势在于可以迅速修补僵化的立法、避免曲解现有立法，可以仅通过个案约束裁量权，而非通过立法整体性地取消裁量权。其劣势在于其作用仅限于控制裁量权层面，且易导致司法权的过度扩张。
法律规范为行政执法预先留有决定空间，此即行政裁量。但在特定条件下，行政机关的裁量权可能被限制，甚至“收缩至零”，此即德国法上的“裁量收缩理论”。目前在我国，行政法理论对其有所借鉴，但立法层面并未明确涉及。值得注意的是，国内的部分法院已经在有意无意地运用该理论作出裁判。本文以整理行政复议领域的若干案例为基础，试图管窥裁量收缩理论在我国司法实践中的运用现状，并以此为基础，分析运用该理论时可能存在的某些普遍性问题。
一、提出问题：复议机关是否享有裁量权
《行政复议法》第10条第3款：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”《行政复议法实施条例》第9条第1款：“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。”从文义上看，是否通知第三人参加复议属于复议机关的裁量权，并非法定职责。实际上，复议法和复议条例的这种规定也为之后的大部分地方性法规、规章所遵循。[1]如果再进一步从立法原意角度探究，答案也是同样的。[2]国内大部分学者并未对复议机关是否应通知第三人参加复议问题进行探讨，或者说并未将其“问题化”。[3]少数学者认为第三人是否可以参加复议取决于复议机关的批准，即复议机关没有必须通知第三人参加复议的法定职责。马怀德教授认为：“根据《行政复议法》第10条第3款的规定，第三人‘可以’参加行政复议，而非必须参加行政复议。一般情况下，第三人如果申请参加复议，行政机关应当准许；如果第三人未主动申请，但行政复议机关认为其应当参加的，可以通知其参加，……”[4]也有认为第三人参加复议是法定权利，无需复议机关批准。袁明圣、罗文燕教授认为：“我国原《行政复议条例》第27条规定，同申请复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，经复议机关批准，可以作为第三人申请参加复议。但现行《行政复议法》中则没有‘经复议机关批准’这一规定。这种修改实际上体现的一个改变是：第三人参加行政复议是他的法定权利，毋需行政复议机关的批准。”[5]还有的主张，通知第三人参加复议是复议机关的法定职责，复议机关对此并无裁量权。[6]
以上分歧表明，复议机关是否享有通知第三人参加复议的裁量权这个问题，并非可以遽下结论。各种观点的优劣，暂不予置评。本文感兴趣的是，实践中有些法院是运用裁量收缩理论解决该问题的。
二、裁量收缩理论在行政复议案例中的运用
案例研究的对象是包括裁判文书及背景资料在内的综合资源还是裁判文书本身，学界大致分成两派。一种观点认为案例研究的对象不能仅局限于裁判文书，而应结合主审法官个人的思维过程、案例的内卷、该案的裁判背景等作综合评价。另一种观点认为案例研究的对象应仅限于裁判文书，因为多数公众只能依公布的裁判文书解读案例，故对公众产生效力的就仅限于裁判文书所传达出的信息。也即，案例的裁判文书也就等于案例本身。本文采用后一种观点。也许法官在作出裁判时并未有意运用裁量收缩理论，但如果裁判文书的内容符合该理论的构成要件，就可视为运用了该理论。
（一）典型案例之一：张成银案
裁量收缩理论在行政复议案件中的运用，最典型的莫过于张成银诉徐州市人民政府房屋登记行政复议案。该案中，二审法院认为：“行政复议法虽然没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议，但根据正当程序的要求，行政机关在可能作出对他人不利的行政决定时，应当专门听取利害关系人的意见。本案中，复议机关审查的对象是颁发鼓房字第1741号房屋所有权证行为，复议的决定结果与现持证人张成银有着直接的利害关系，故复议机关在行政复议时应正式通知张成银参加复议。”[7]
学者们提及该案时，多从“正当程序原则在司法实践中的运用”角度进行解读。[8]实际上该案也是法院运用裁量收缩理论的一个范本。在德国法上，“裁量意味着行政机关可以在不同的处理方式之间选择。但是在具体案件中选择余地可能压缩到一种处理方式。也就是说，只有一种决定没有裁量瑕疵，其他决定均可能具有裁量瑕疵，行政机关有义务选择剩下的这种决定。这种情况称为‘裁量压缩至零’或者‘裁量收缩’。”[9]裁量收缩理论最为关键的部分是启动要件，即何种情形下需要收缩裁量。台湾学者李建良将裁量收缩理论的内容概括成“主轴、支轴、回轴”，其中的主轴和支轴就是裁量收缩的启动要件。主轴包括所涉法益的重要性、危害法益的强度和严重性，支轴包括基于平等原则和信赖保护原则所构成的行政自我约束。[10]在德国法上，裁量收缩可以从基本权利以及其他宪法规定中推导出来。[11]因此可以认为，裁量收缩的启动要件主要是行政法基本原则与公民基本权利对行政权所构成的约束。
如果行政复议案件符合以上一个或几个裁量收缩的启动要件，那么复议机关的裁量权就应当受到限制，特殊情况下甚至会收缩至零，即复议机关应当通知第三人参加复议。从这个角度看张成银案，我们就对二审裁判有了新的理解。“行政复议法虽然没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议”，可理解为法院认可了复议机关的裁量权。“但根据正当程序的要求，行政机关在可能作出对他人不利的行政决定时”，可理解为法院指出本案存在启动裁量收缩的一个要件，即复议机关需受正当程序原则约束。[12]“应当专门听取利害关系人的意见”，可理解为裁量收缩的结果，即收缩至零，复议机关已无裁量权，应通知第三人参加复议。因此该案可看作裁量收缩理论在行政复议类案件中的经典运用。
（二）典型案例之二：彭淑华案
值得注意的是，该案并非孤例。在彭淑华诉浙江省宁波市北仑区人民政府工伤行政复议案中，二审法院认为：“行政复议制度，作为一种争讼制度，一种权利救济制度，应当贯彻正当程序原则。行政复议原则上采取书面审查办法，在书面审查办法不足以保护行政相对人的合法权益时，应当听取行政相对人（利害关系人）的意见。行政复议机关拟作出对利害关系人产生不利影响的行政复议决定，应当通知利害关系人参加行政复议，行使复议权利。行政复议机关未履行通知义务，属于程序违法。自由裁量行为是指法律规范授权行政主体在符合立法目的和法律原则前提下，自主采取相应措施，做出裁断的行为。行政自由裁量的边界是体现立法目的和法律原则的法律规范。北仑区政府认为，是否通知彭淑华参加行政复议，并听取意见是其自由裁量的范围，该主张是对自由裁量权的扩大理解。”[13]对本案的关注一般也集中在正当程序原则在司法实践中的运用上。其实本案也属于在行政复议类案件中运用裁量收缩理论的适例。法院认可了复议机关的裁量权，即“原则上采取书面审查办法”。随后以“对利害关系人产生不利影响”为由限缩裁量权，本质上也是在用正当程序原则约束裁量权。最终结果是裁量权收缩至零：复议机关“应当通知利害关系人参加行政复议”。之后法院还特别提到了“体现立法目的和法律原则的法律规范”对自由裁量权的限制。这也与裁量收缩理论的要求一致。行政法上有“合义务的裁量”或“受法律约束的裁量”这样的要求，裁量收缩理论实际上是该要求的一种体现。
（三）其他案例
张成银案载于《最高人民法院公报》，彭淑华案载于《中国行政审判案例要览》，两案都属于典型案例，具有一定代表性。但其他相关的行政复议案例是否皆如此，仍存有疑问。运用“北大法意”所提供的“关联案例”功能，笔者查阅了该数据库所能提供的涉及行政复议第三人问题的所有10个案例，这10个案例的裁判理由大致可以分为三类：认可复议机关裁量权的同时运用裁量收缩理论；认可复议机关裁量权的同时未运用裁量收缩理论；否认复议机关享有裁量权。
（四）基本结论
第一，裁量收缩理论已在我国司法实践中发挥一定作用。彭淑华案载于2010年的《中国行政审判案例要览》第1卷，其对之后的司法实践有何影响尚待观察。张成银案公布于《最高人民法院公报》2005年第3期。此前的案例都没有运用裁量收缩理论，之后的案例除了黄文春案之外，都运用了该理论。这当然可能只是一种巧合，但也可能是由于张成银案的公布引导了之后的司法实践。不管如何，裁量收缩理论已在我国司法实践中、特别是行政复议领域的司法实践中发挥一定作用。
第二，目前裁量收缩理论的启动要件主要集中于正当程序原则层面。张成银案与彭淑华案的启动要件大体一致，即复议决定可能对第三人产生不利影响，该要件本质上属于正当程序原则的约束。其他案例中，谢织国案的启动要件是复议决定可能因此而事实不清、证据不足。除此之外，文艳案与广州市茶?蚺┐逍庞蒙绨傅钠舳????堑谌?擞氡桓匆榫咛逍姓?形?忻飨缘睦??叵担?靡??局噬弦彩粲谡?背绦蛟?虻脑际?Ｆ渌?咐?牟昧渴账跗舳???氲湫桶咐???嗨啤Ｕ庵窒嗨埔沧糁ち饲笆龉鄣悖毫礁龅湫桶咐?锌赡芏灾?蟮乃痉ㄊ导???擞跋臁?br>
三、裁量收缩理论之外的另一种方案
目前有关复议第三人的法律规定过于僵化，法院运用裁量收缩理论判案可看作是对立法不足的一种修补。但这并非唯一的完善之道。既然立法存在问题，那么修正制度就是另一种可行的方案。从笔者目前所掌握的材料来看，目前大多数国家和地区的立法没有就复议机关是否应当通知第三人参加复议进行区别规定。[14]唯一的例外是我国台湾地区。台湾地区的“诉愿法”第28条规定，诉愿参加有两种形态，一种为任意参加，即该条第1项规定的“与诉愿人利害关系相同之人，经受理诉愿机关允许，得为诉愿人之利益参加诉愿。受理诉愿机关认有必要时，亦得通知其参加诉愿。”另一种为必要参加，即该条第2项规定的“诉愿决定因撤销或变更原处分，足以影响第三人权益者，受理诉愿机关应于作成诉愿决定之前，通知其参加诉愿程序，表示意见。”[15]
（一）任意参加
任意参加之要件有三：（1）参加人须与诉愿人利害关系相同；（2）须为诉愿人利益而参加；（3）须经受理诉愿机关准予参加，或由受理诉愿机关依职权命其参加。[16]任意参加的制度设计来源于台湾地区“行政诉讼法”第44条规定的辅助参加制度，[17]而后者又取材于日本行政事件诉讼法第23条第1项。[18]这种辅助参加制度的特点，除前述三个要件外，还有两点：（1）辅助参加并不要求参加人之权利或法律上利益因案件结果而受到影响，仅需有法律上的利害关系即可。（2）辅助参加人并非案件当事人，案件结果对其不生效力。[19]辅助参加制度的特点说明，辅助参加人是在非常广的范围内进行界定的，如果将其与民事诉讼法上的无独立请求权第三人作比较的话，那么前者的外延要远大于后者。
《国有土地使用权出让合同》性质辨析
北京市中经律师事务所 孟凡胜
摘要：行政合同是与民事合同相对而言，它是当事人设立、变更、终止行政权利义务关系的协议。《国有土地使用权出让合同》属于行政合同，它是土地行政主管部门与相对人协商，对双方在土地行政管理中的权利、义务的约定。将《国有土地使用权出让合同》规定为行政合同，利于维护相对人的合法权利，也利于土地行政主管部门行使土地行政管理权。
对于《国有土地使用权出让合同》的性质，我国法律界认识不一。就理论界而言，民法学者认为其属于民事合同，行政法学者认为其属于行政合同。在审判实践中，以前法院将《国有土地使用权出让合同》大多作为民事案件来受理，依据是最高人民法院《民事案件案由规定（试行）》，该规定将土地使用权出让合同纠纷规定为第五个民事案由，属于房地产开发经营合同纠纷①。但是，最高人民法院在2004年1月关于规范行政案件案由的通知中，把行政合同列为行政行为之一。依据该通知，《国有土地使用权出让合同》纠纷的案由应当定为土地行政合同纠纷，应该属于行政诉讼范围了②。这使实践和理论的理解上就更加混乱了。笔者认为，《国有土地使用权出让合同》属于典型的行政合同。本文拟就《国有土地使用权出让合同》的性质，谈以下三个问题：1、行政合同的起源及与民事合同的区别；2、《国有土地使用权出让合同》属于典型的行政合同的理由；3、将《国有土地使用权出让合同》规定为行政合同的意义。不对之处，敬请批评指正。
一 行政合同的起源及与民事合同的区别
要讲行政合同的起源，就要先讲合同的起源。合同，又称为契约，英文称为“Contract”,法文称为“Contrat”或者“Pacte”,德文称为“Vertrag”或者“Kontrakt”。这些用语都是来源于罗马法的合同概念。罗马法中合同称为“Contractus”。根据罗马法，契约是指“得到法律承认的债的协议”③。从本质上说，契约是双方当事人的合意。双方当事人以发生、变更、担保或消灭某种法律关系为目的的协议，就叫契约。在罗马法上，不仅私法上有契约的概念，公法和国际法上也有这个概念。优帝《学说汇纂》就把协议（Conventio）分为国际协议、公法协议和私法协议三种。在私法上，则不仅债法中有契约的概念，而且物权、亲属和继承法上也有这个概念。例如物权的设定和转移、婚姻关系的成立、分析遗产的协议等，凡能发生私法效力的一切当事人的协议，就是契约④。从以上分析我们可以看出，合同的概念有广义、狭义等不同层次的区分， 合同在不同的语境中有不同的具体含义。我们现在所说的合同，实际也有这种区分。《民法通则》中的合同，是指当事人之间设立、变更、终止民事法律关系的协议。《合同法》中的合同，是指平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，但是不包括婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议。从以上比较，我们可以看出，以上两个合同的概念，外延是不同的，《合同法》中的合同概念要比《民法通则》中合同的概念外延小。但是它们都限定为设立、变更、终止当事人之间的民事法律关系，属于民法上的合同，即民事合同。
行政合同是与民事合同相对而言的。虽然，在罗马法时期就有国际协议、公法协议和私法协议之分，但是，行政合同成为行政机关自觉运用的一种行政手段却是在资本主义完成工业革命以后。资本主义工业革命的完成，使经济的社会化程度大大提高，许多社会经济发展所提出来的问题，例如失业、经济危机、环境污染、生态平衡等，个人是没有能力解决的，于是政府职能扩展，政府从很少干预经济发展到越来越多的干预经济。行政合同相对于行政命令，有它自己的优势：行政机关只有得到相对人的同意，合同所设立的权利义务才对相对人具有法律约束力，它比行政命令相对缓和得多，这样，既淡化了强制命令的色彩，使相对人乐于接受，又使行政机关利用合同的方式推行了国家的法律法规及政策。到二十世纪四十年代，现代社会进入所谓福利主义国家时代，政府开始启用行政合同作为进行行政管理的一种手段。法国是行政法母国，行政合同制度比较完备，英国、德国、美国、日本的行政合同制度也都得到发展。我国行政合同的发展是在改革开放以后，现在，行政法学者一般把行政合同分为国有土地出让合同、全民所有制工业承包合同、全民所有制小型工业企业租赁经营合同、农村土地承包合同和粮食定购合同、国家订货合同、公共工程承包合同等⑤。
行政合同，是指行政主体为了实现行政管理目标，与相对人之间经过协商一致所达成的协议。对于行政合同与民事合同的区别，许多学者都进行过论述，主要存在主体说、目的说、契约标的（内容）说、手段（执行公务）说、法律基础说等⑥ 。一般认为，行政合同的当事人必须有一方是行政主体，享有行政权力；当事人双方地位是不平等的，双方是管理和被管理的关系；行政机关订立合同的目的是实施行政管理：行政机关在合同中享有行政优益权，如对合同履行的监督权、指挥权、单方面变更权和解除权等；行政合同的有关纠纷受行政法调整等。笔者认为，以上固然是行政合同和民事合同的区别，但是，这些不是两者的本质区别。行政合同和民事合同，都属于合同，都是双方当事人的合意，其本质区别在于双方当事人在合同中形成的法律关系不同：行政合同中，双方当事人之间形成的是行政法律关系;民事合同中，双方当事人之间形成的是民事法律关系。通过签订行政合同，双方当事人设立、变更、终止的是行政上的不平等的管理和被管理关系；通过签订民事合同，双方当事人设立、变更、终止的是民法上的平等的权利义务关系。例如：甲和乙签订一份借款合同，甲借给乙人民币五万元，借期一年，用于开办公司，乙给付甲利息1000元。这是一个民事合同，双方设定的是民事上的权利义务关系。丙和丁是一对育龄夫妇，他们和计划生育管理部门签订合同，约定丙、丁遵守国家的计划生育政策，国家给予丙、丁一定的优惠，双方设定的是行政上的权利义务，这个合同属于行政合同。上面所讲的一般认为行政合同和民事合同不同的特征，都是行政法律关系和民事法律关系的具体区别特征。
二 《国有土地使用权出让合同》属于典型的行政合同
依照我国《城市房地产管理法》第七条的规定，土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。从法律本质上讲，土地使用权出让是一种行政许可行为，是国家特许某些当事人享有特定地块的土地使用权的行政行为。根据我国《土地管理法》及相关规定，建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请（通过招标、拍卖等方式提供国有土地使用权的不需要申请），由市、县人民政府土地行政主管部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定出让方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订《国有土地使用权出让合同》。为了规范《国有土地使用权出让合同》，国土资源部和国家工商行政管理局联合制定了《国有土地使用权出让合同》示范文本（GF—2000—2601），供各地土地行政主管部门参照执行。本文所说的《国有土地使用权出让合同》内容以此示范文本为据。
《国有土地使用权出让合同》属于典型的行政合同。在合同中，双方当事人形成的是行政法律关系。行政法律关系和民事法律关系一样，是法律关系的一种具体形式，行政法律关系和民事法律关系的区别在于，行政法律关系是指受法律规范调控的因行使行政权而形成的权利义务关系。从签订《国有土地使用权出让合同》的土地行政主管部门来看，在合同的签订和履行过程中，行使的都是行政权力。 我国《土地管理法》第八条明确规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定⑦。由此可见，国务院土地行政主管部门和县级以上地方人民政府土地行政主管部门的职责就是负责全国土地的管理和监督工作，这是行政职责，不是民事权利。进行土地出让，是行使土地管理权的一种具体形式，签订《国有土地使用权出让合同》也是市、县土地行政主管部门的一项行政职责。从签订《国有土地使用权出让合同》的相对人来说，在签订和履行合同中，都是行政相对人。在签订合同的过程中，他是行政许可的申请人；在合同的履行过程中，他是国家土地行政管理的相对人。双方通过合同形成的是行政法律关系。
从《国有土地使用权出让合同》的内容来看，它也属于行政合同。《国有土地使用权出让合同》的内容，基本上都是行政上的权利和义务。《国有土地使用权出让合同》第二条中约定，国家对其拥有宪法和法律授予的司法管辖权、行政管理权以及其他按中华人民共和国法律规定由国家行使的权力和因社会公众利益所必需的权益。第十五条规定，受让人在按本合同约定支付全部土地使用权出让金之日起30日内，应持本合同和土地使用权出让金支付凭证，按规定向出让人申请办理土地登记，领取《国有土地使用权证》，取得出让土地使用权。出让人应在受理土地登记申请之日起30日内，依法为受让人办理出让土地使用权登记，颁发《国有土地使用证》⑧。此外，还有许多条款，都是对行政权利义务的约定，民事合同是无法容纳这些内容的。
《国有土地使用权出让合同》也符合行政法学者所讲的行政合同的一般特征。市、县土地行政主管部门属于国家行政机关，土地受让人是土地管理的相对人，在土地管理中处于被管理者的地位。土地行政主管部门在合同中享有行政优益权，对合同的履行有权进行监督，对相对人的违反合同的行为有权进行行政处罚，对相对人没有按照合同的约定开发利用土地的，或者改变土地用途的，土地行政主管部门有权进行纠正、处罚甚至无偿收回土地使用权。土地行政主管部门和相对人签订合同的目的是实施行政管理，明确双方在行政管理中的权利义务。从本质上讲，不签订合同完全不影响双方的权利义务关系，只是双方的权利义务关系不如签订合同后更加明确。
三 将《国有土地使用权出让合同》规定为行政合同的意义
笔者以为，将《国有土地使用权出让合同》规定为行政合同，至少具有以下四个方面的意义：
（一） 符合行政管理发展的趋势。从行政管理的发展来看，行政合同的兴起是经济社会化程度提高的结果。由于经济的社会化程度大幅提高，经济发展中提出的一些问题，个人没有能力、也不愿去解决，政府适应社会的需要，自己投资或者采取措施鼓励他人投资解决这些问题，此时，行政合同成为一种行政管理手段。“起初还没有职业公务，政府合同在经济中只占很小部分，政府福利还不存在……现在的情形就不一样了” ⑨。我国经济体制改革的推进促进了行政命令向行政合同方式的转变，农村土地承包合同和全民所有制工业企业承包合同是较早出现的行政合同。对国有土地等资源合理利用和保护是政府的一项职责，在土地出让过程中，采用行政合同的方式，通过和相对人签订合同，明确双方的权利义务，达到行政管理的目的，比单纯的采用行政命令的方式，更易于使当事人接受，易于融洽双方的关系，更易于使土地行政管理工作得到当事人的支持。
（二） 符合《国有土地使用权出让合同》的本身特征。我们已经做过分析，《国有土地使用权出让合同》实质上就是行政合同。现在，我们不妨从另一方面来考虑，如果用民事合同的有关规定来套用《国有土地使用权出让合同》，是否合适？仅就纠纷诉讼中的法律适用来说，就不适合。例如，我国《合同法》第五十二条第五项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。关于国有土地出让必须经过招标或拍卖或挂牌的规定，只是国土资源部的规章，没有法律法规的强制性规定，在土地管理中，违反了就是违法行为，要受到行政处罚。但是,如果套用民事合同的规定来规范《国有土地使用权出让合同》，到了审判中，违反该规定的合同就成了有效合同了，这与行政管理的结果截然相反。就我国土地管理的现实而言，规章和地方性法规、政策等占有很大比例，而且，由于土地是一种重要的资源，国家已经把它作为一种宏观调控的手段，今后在一些紧急情况下，难免通过部门规章或其他法律规范甚至政策来调整，到了审判中，这些规定都失效了吗？所以，用民事合同的法律来规范《国有土地使用权出让合同》是不行的。应当依照《国有土地使用权出让合同》的本质，用行政法律来规范《国有土地使用权出让合同》。
（三） 利于行政管理相对人寻求法律救济。
最高人民法院在2004年1月关于规范行政案件案由的通知中，把行政合同列为行政行为之一。依据该通知，《国有土地使用权出让合同》纠纷的案由应当定为土地行政合同纠纷。假如因为《国有土地使用权出让合同》产生纠纷，相对人可以依法对相应的土地行政主管部门提起行政诉讼，不存在法律障碍。而且，依照我国行政诉讼的有关规定，作为被告的行政机关承担举证责任，行政相对人只对行政结果承担举证责任，从举证角度来说，有利于维护相对人的权利。在诉讼中的法律适用方面，人民法院以法律、法规为审判依据，参照规章，对于合法有效的规章及其他规范性文件可以在裁判文书中引用⑩，这就保持了审判和行政机关执法上法律适用上的一致，不会出现法律适用不一的情况。对于在签订合同中的有关纠纷，行政相对人还可以依照《行政许可法》的有关规定提起行政诉讼和行政赔偿。
（四） 便于行政管理机关行使管理职权。
在行政合同中，行政机关享有行政优益权，有权对相对人履行合同的行为进行监督、指挥，有权依照规定单方面变更或解除合同，对相对人的违约行为有权进行制裁，这样能发挥行政管理较民法诉讼更快捷、高效、经济等优势。这些权力，作为民事合同的当事人是无法享有的。把《国有土地使用权出让合同》界定为行政合同，土地行政主管部门可以直接依据合同行使这些行政权力，不必再撇开合同而引用法律来行使这些权力，使签订的《国有土地使用权出让合同》形同虚设。
参考文献：
①最高人民法院《民事案件案由规定（试行）》（法发[2000]26号，2000年10月30日发布）
②最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》(法发[2004]2号，2004年1月14日发布)
③[意]彼得罗·彭梵得《罗马法教科书》，黄风译，中国政法大学出版社1992年版第307页。
④周木? 《罗马法原论》，商务印书馆1994年版，第705－706页。
⑤应松年《行政法学新论》，中国方正出版社2004年1月第3版，第247－254页
⑥姜明安《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2003年1月第1版，第213－214页
⑦《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修改）第八条。
⑧《国有土地使用权出让合同(示范文本)》（中华人民共和国国土资源部、中华人民共和国国家工商行政管理局监制。GF-2000-2601）
⑨ [美]伯纳德·施瓦茨：《行政法》，群众出版社1986年版，第201页。
⑩参见《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年4月4日公布）第52条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2002]21号，2002年7月24日公布）第62条之规定。
——以行政复议案例为基础的整理
作者：韩思阳
【摘要】国内部分法院已有意无意地运用裁量收缩理论作出裁判，行政复议领域的张成银案与彭淑华案是其中的代表。两案作为典型案例可能已对下级法院的裁判产生了影响。裁量收缩理论并非万能，其优势在于可以迅速修补僵化的立法、避免曲解现有立法，可以仅通过个案约束裁量权，而非通过立法整体性地取消裁量权。其劣势在于其作用仅限于控制裁量权层面，且易导致司法权的过度扩张。
法律规范为行政执法预先留有决定空间，此即行政裁量。但在特定条件下，行政机关的裁量权可能被限制，甚至“收缩至零”，此即德国法上的“裁量收缩理论”。目前在我国，行政法理论对其有所借鉴，但立法层面并未明确涉及。值得注意的是，国内的部分法院已经在有意无意地运用该理论作出裁判。本文以整理行政复议领域的若干案例为基础，试图管窥裁量收缩理论在我国司法实践中的运用现状，并以此为基础，分析运用该理论时可能存在的某些普遍性问题。
一、提出问题：复议机关是否享有裁量权
《行政复议法》第10条第3款：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”《行政复议法实施条例》第9条第1款：“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。”从文义上看，是否通知第三人参加复议属于复议机关的裁量权，并非法定职责。实际上，复议法和复议条例的这种规定也为之后的大部分地方性法规、规章所遵循。[1]如果再进一步从立法原意角度探究，答案也是同样的。[2]国内大部分学者并未对复议机关是否应通知第三人参加复议问题进行探讨，或者说并未将其“问题化”。[3]少数学者认为第三人是否可以参加复议取决于复议机关的批准，即复议机关没有必须通知第三人参加复议的法定职责。马怀德教授认为：“根据《行政复议法》第10条第3款的规定，第三人‘可以’参加行政复议，而非必须参加行政复议。一般情况下，第三人如果申请参加复议，行政机关应当准许；如果第三人未主动申请，但行政复议机关认为其应当参加的，可以通知其参加，……”[4]也有认为第三人参加复议是法定权利，无需复议机关批准。袁明圣、罗文燕教授认为：“我国原《行政复议条例》第27条规定，同申请复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，经复议机关批准，可以作为第三人申请参加复议。但现行《行政复议法》中则没有‘经复议机关批准’这一规定。这种修改实际上体现的一个改变是：第三人参加行政复议是他的法定权利，毋需行政复议机关的批准。”[5]还有的主张，通知第三人参加复议是复议机关的法定职责，复议机关对此并无裁量权。[6]
以上分歧表明，复议机关是否享有通知第三人参加复议的裁量权这个问题，并非可以遽下结论。各种观点的优劣，暂不予置评。本文感兴趣的是，实践中有些法院是运用裁量收缩理论解决该问题的。
二、裁量收缩理论在行政复议案例中的运用
案例研究的对象是包括裁判文书及背景资料在内的综合资源还是裁判文书本身，学界大致分成两派。一种观点认为案例研究的对象不能仅局限于裁判文书，而应结合主审法官个人的思维过程、案例的内卷、该案的裁判背景等作综合评价。另一种观点认为案例研究的对象应仅限于裁判文书，因为多数公众只能依公布的裁判文书解读案例，故对公众产生效力的就仅限于裁判文书所传达出的信息。也即，案例的裁判文书也就等于案例本身。本文采用后一种观点。也许法官在作出裁判时并未有意运用裁量收缩理论，但如果裁判文书的内容符合该理论的构成要件，就可视为运用了该理论。
（一）典型案例之一：张成银案
裁量收缩理论在行政复议案件中的运用，最典型的莫过于张成银诉徐州市人民政府房屋登记行政复议案。该案中，二审法院认为：“行政复议法虽然没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议，但根据正当程序的要求，行政机关在可能作出对他人不利的行政决定时，应当专门听取利害关系人的意见。本案中，复议机关审查的对象是颁发鼓房字第1741号房屋所有权证行为，复议的决定结果与现持证人张成银有着直接的利害关系，故复议机关在行政复议时应正式通知张成银参加复议。”[7]
学者们提及该案时，多从“正当程序原则在司法实践中的运用”角度进行解读。[8]实际上该案也是法院运用裁量收缩理论的一个范本。在德国法上，“裁量意味着行政机关可以在不同的处理方式之间选择。但是在具体案件中选择余地可能压缩到一种处理方式。也就是说，只有一种决定没有裁量瑕疵，其他决定均可能具有裁量瑕疵，行政机关有义务选择剩下的这种决定。这种情况称为‘裁量压缩至零’或者‘裁量收缩’。”[9]裁量收缩理论最为关键的部分是启动要件，即何种情形下需要收缩裁量。台湾学者李建良将裁量收缩理论的内容概括成“主轴、支轴、回轴”，其中的主轴和支轴就是裁量收缩的启动要件。主轴包括所涉法益的重要性、危害法益的强度和严重性，支轴包括基于平等原则和信赖保护原则所构成的行政自我约束。[10]在德国法上，裁量收缩可以从基本权利以及其他宪法规定中推导出来。[11]因此可以认为，裁量收缩的启动要件主要是行政法基本原则与公民基本权利对行政权所构成的约束。
如果行政复议案件符合以上一个或几个裁量收缩的启动要件，那么复议机关的裁量权就应当受到限制，特殊情况下甚至会收缩至零，即复议机关应当通知第三人参加复议。从这个角度看张成银案，我们就对二审裁判有了新的理解。“行政复议法虽然没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议”，可理解为法院认可了复议机关的裁量权。“但根据正当程序的要求，行政机关在可能作出对他人不利的行政决定时”，可理解为法院指出本案存在启动裁量收缩的一个要件，即复议机关需受正当程序原则约束。[12]“应当专门听取利害关系人的意见”，可理解为裁量收缩的结果，即收缩至零，复议机关已无裁量权，应通知第三人参加复议。因此该案可看作裁量收缩理论在行政复议类案件中的经典运用。
（二）典型案例之二：彭淑华案
值得注意的是，该案并非孤例。在彭淑华诉浙江省宁波市北仑区人民政府工伤行政复议案中，二审法院认为：“行政复议制度，作为一种争讼制度，一种权利救济制度，应当贯彻正当程序原则。行政复议原则上采取书面审查办法，在书面审查办法不足以保护行政相对人的合法权益时，应当听取行政相对人（利害关系人）的意见。行政复议机关拟作出对利害关系人产生不利影响的行政复议决定，应当通知利害关系人参加行政复议，行使复议权利。行政复议机关未履行通知义务，属于程序违法。自由裁量行为是指法律规范授权行政主体在符合立法目的和法律原则前提下，自主采取相应措施，做出裁断的行为。行政自由裁量的边界是体现立法目的和法律原则的法律规范。北仑区政府认为，是否通知彭淑华参加行政复议，并听取意见是其自由裁量的范围，该主张是对自由裁量权的扩大理解。”[13]对本案的关注一般也集中在正当程序原则在司法实践中的运用上。其实本案也属于在行政复议类案件中运用裁量收缩理论的适例。法院认可了复议机关的裁量权，即“原则上采取书面审查办法”。随后以“对利害关系人产生不利影响”为由限缩裁量权，本质上也是在用正当程序原则约束裁量权。最终结果是裁量权收缩至零：复议机关“应当通知利害关系人参加行政复议”。之后法院还特别提到了“体现立法目的和法律原则的法律规范”对自由裁量权的限制。这也与裁量收缩理论的要求一致。行政法上有“合义务的裁量”或“受法律约束的裁量”这样的要求，裁量收缩理论实际上是该要求的一种体现。
（三）其他案例
张成银案载于《最高人民法院公报》，彭淑华案载于《中国行政审判案例要览》，两案都属于典型案例，具有一定代表性。但其他相关的行政复议案例是否皆如此，仍存有疑问。运用“北大法意”所提供的“关联案例”功能，笔者查阅了该数据库所能提供的涉及行政复议第三人问题的所有10个案例，这10个案例的裁判理由大致可以分为三类：认可复议机关裁量权的同时运用裁量收缩理论；认可复议机关裁量权的同时未运用裁量收缩理论；否认复议机关享有裁量权。
（四）基本结论
第一，裁量收缩理论已在我国司法实践中发挥一定作用。彭淑华案载于2010年的《中国行政审判案例要览》第1卷，其对之后的司法实践有何影响尚待观察。张成银案公布于《最高人民法院公报》2005年第3期。此前的案例都没有运用裁量收缩理论，之后的案例除了黄文春案之外，都运用了该理论。这当然可能只是一种巧合，但也可能是由于张成银案的公布引导了之后的司法实践。不管如何，裁量收缩理论已在我国司法实践中、特别是行政复议领域的司法实践中发挥一定作用。
第二，目前裁量收缩理论的启动要件主要集中于正当程序原则层面。张成银案与彭淑华案的启动要件大体一致，即复议决定可能对第三人产生不利影响，该要件本质上属于正当程序原则的约束。其他案例中，谢织国案的启动要件是复议决定可能因此而事实不清、证据不足。除此之外，文艳案与广州市茶?蚺┐逍庞蒙绨傅钠舳????堑谌?擞氡桓匆榫咛逍姓?形?忻飨缘睦??叵担?靡??局噬弦彩粲谡?背绦蛟?虻脑际?Ｆ渌?咐?牟昧渴账跗舳???氲湫桶咐???嗨啤Ｕ庵窒嗨埔沧糁ち饲笆龉鄣悖毫礁龅湫桶咐?锌赡芏灾?蟮乃痉ㄊ导???擞跋臁?br>
三、裁量收缩理论之外的另一种方案
目前有关复议第三人的法律规定过于僵化，法院运用裁量收缩理论判案可看作是对立法不足的一种修补。但这并非唯一的完善之道。既然立法存在问题，那么修正制度就是另一种可行的方案。从笔者目前所掌握的材料来看，目前大多数国家和地区的立法没有就复议机关是否应当通知第三人参加复议进行区别规定。[14]唯一的例外是我国台湾地区。台湾地区的“诉愿法”第28条规定，诉愿参加有两种形态，一种为任意参加，即该条第1项规定的“与诉愿人利害关系相同之人，经受理诉愿机关允许，得为诉愿人之利益参加诉愿。受理诉愿机关认有必要时，亦得通知其参加诉愿。”另一种为必要参加，即该条第2项规定的“诉愿决定因撤销或变更原处分，足以影响第三人权益者，受理诉愿机关应于作成诉愿决定之前，通知其参加诉愿程序，表示意见。”[15]
（一）任意参加
任意参加之要件有三：（1）参加人须与诉愿人利害关系相同；（2）须为诉愿人利益而参加；（3）须经受理诉愿机关准予参加，或由受理诉愿机关依职权命其参加。[16]任意参加的制度设计来源于台湾地区“行政诉讼法”第44条规定的辅助参加制度，[17]而后者又取材于日本行政事件诉讼法第23条第1项。[18]这种辅助参加制度的特点，除前述三个要件外，还有两点：（1）辅助参加并不要求参加人之权利或法律上利益因案件结果而受到影响，仅需有法律上的利害关系即可。（2）辅助参加人并非案件当事人，案件结果对其不生效力。[19]辅助参加制度的特点说明，辅助参加人是在非常广的范围内进行界定的，如果将其与民事诉讼法上的无独立请求权第三人作比较的话，那么前者的外延要远大于后者。
《国有土地使用权出让合同》性质辨析
北京市中经律师事务所 孟凡胜
摘要：行政合同是与民事合同相对而言，它是当事人设立、变更、终止行政权利义务关系的协议。《国有土地使用权出让合同》属于行政合同，它是土地行政主管部门与相对人协商，对双方在土地行政管理中的权利、义务的约定。将《国有土地使用权出让合同》规定为行政合同，利于维护相对人的合法权利，也利于土地行政主管部门行使土地行政管理权。
对于《国有土地使用权出让合同》的性质，我国法律界认识不一。就理论界而言，民法学者认为其属于民事合同，行政法学者认为其属于行政合同。在审判实践中，以前法院将《国有土地使用权出让合同》大多作为民事案件来受理，依据是最高人民法院《民事案件案由规定（试行）》，该规定将土地使用权出让合同纠纷规定为第五个民事案由，属于房地产开发经营合同纠纷①。但是，最高人民法院在2004年1月关于规范行政案件案由的通知中，把行政合同列为行政行为之一。依据该通知，《国有土地使用权出让合同》纠纷的案由应当定为土地行政合同纠纷，应该属于行政诉讼范围了②。这使实践和理论的理解上就更加混乱了。笔者认为，《国有土地使用权出让合同》属于典型的行政合同。本文拟就《国有土地使用权出让合同》的性质，谈以下三个问题：1、行政合同的起源及与民事合同的区别；2、《国有土地使用权出让合同》属于典型的行政合同的理由；3、将《国有土地使用权出让合同》规定为行政合同的意义。不对之处，敬请批评指正。
一 行政合同的起源及与民事合同的区别
要讲行政合同的起源，就要先讲合同的起源。合同，又称为契约，英文称为“Contract”,法文称为“Contrat”或者“Pacte”,德文称为“Vertrag”或者“Kontrakt”。这些用语都是来源于罗马法的合同概念。罗马法中合同称为“Contractus”。根据罗马法，契约是指“得到法律承认的债的协议”③。从本质上说，契约是双方当事人的合意。双方当事人以发生、变更、担保或消灭某种法律关系为目的的协议，就叫契约。在罗马法上，不仅私法上有契约的概念，公法和国际法上也有这个概念。优帝《学说汇纂》就把协议（Conventio）分为国际协议、公法协议和私法协议三种。在私法上，则不仅债法中有契约的概念，而且物权、亲属和继承法上也有这个概念。例如物权的设定和转移、婚姻关系的成立、分析遗产的协议等，凡能发生私法效力的一切当事人的协议，就是契约④。从以上分析我们可以看出，合同的概念有广义、狭义等不同层次的区分， 合同在不同的语境中有不同的具体含义。我们现在所说的合同，实际也有这种区分。《民法通则》中的合同，是指当事人之间设立、变更、终止民事法律关系的协议。《合同法》中的合同，是指平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，但是不包括婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议。从以上比较，我们可以看出，以上两个合同的概念，外延是不同的，《合同法》中的合同概念要比《民法通则》中合同的概念外延小。但是它们都限定为设立、变更、终止当事人之间的民事法律关系，属于民法上的合同，即民事合同。
行政合同是与民事合同相对而言的。虽然，在罗马法时期就有国际协议、公法协议和私法协议之分，但是，行政合同成为行政机关自觉运用的一种行政手段却是在资本主义完成工业革命以后。资本主义工业革命的完成，使经济的社会化程度大大提高，许多社会经济发展所提出来的问题，例如失业、经济危机、环境污染、生态平衡等，个人是没有能力解决的，于是政府职能扩展，政府从很少干预经济发展到越来越多的干预经济。行政合同相对于行政命令，有它自己的优势：行政机关只有得到相对人的同意，合同所设立的权利义务才对相对人具有法律约束力，它比行政命令相对缓和得多，这样，既淡化了强制命令的色彩，使相对人乐于接受，又使行政机关利用合同的方式推行了国家的法律法规及政策。到二十世纪四十年代，现代社会进入所谓福利主义国家时代，政府开始启用行政合同作为进行行政管理的一种手段。法国是行政法母国，行政合同制度比较完备，英国、德国、美国、日本的行政合同制度也都得到发展。我国行政合同的发展是在改革开放以后，现在，行政法学者一般把行政合同分为国有土地出让合同、全民所有制工业承包合同、全民所有制小型工业企业租赁经营合同、农村土地承包合同和粮食定购合同、国家订货合同、公共工程承包合同等⑤。
行政合同，是指行政主体为了实现行政管理目标，与相对人之间经过协商一致所达成的协议。对于行政合同与民事合同的区别，许多学者都进行过论述，主要存在主体说、目的说、契约标的（内容）说、手段（执行公务）说、法律基础说等⑥ 。一般认为，行政合同的当事人必须有一方是行政主体，享有行政权力；当事人双方地位是不平等的，双方是管理和被管理的关系；行政机关订立合同的目的是实施行政管理：行政机关在合同中享有行政优益权，如对合同履行的监督权、指挥权、单方面变更权和解除权等；行政合同的有关纠纷受行政法调整等。笔者认为，以上固然是行政合同和民事合同的区别，但是，这些不是两者的本质区别。行政合同和民事合同，都属于合同，都是双方当事人的合意，其本质区别在于双方当事人在合同中形成的法律关系不同：行政合同中，双方当事人之间形成的是行政法律关系;民事合同中，双方当事人之间形成的是民事法律关系。通过签订行政合同，双方当事人设立、变更、终止的是行政上的不平等的管理和被管理关系；通过签订民事合同，双方当事人设立、变更、终止的是民法上的平等的权利义务关系。例如：甲和乙签订一份借款合同，甲借给乙人民币五万元，借期一年，用于开办公司，乙给付甲利息1000元。这是一个民事合同，双方设定的是民事上的权利义务关系。丙和丁是一对育龄夫妇，他们和计划生育管理部门签订合同，约定丙、丁遵守国家的计划生育政策，国家给予丙、丁一定的优惠，双方设定的是行政上的权利义务，这个合同属于行政合同。上面所讲的一般认为行政合同和民事合同不同的特征，都是行政法律关系和民事法律关系的具体区别特征。
二 《国有土地使用权出让合同》属于典型的行政合同
依照我国《城市房地产管理法》第七条的规定，土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。从法律本质上讲，土地使用权出让是一种行政许可行为，是国家特许某些当事人享有特定地块的土地使用权的行政行为。根据我国《土地管理法》及相关规定，建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请（通过招标、拍卖等方式提供国有土地使用权的不需要申请），由市、县人民政府土地行政主管部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定出让方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订《国有土地使用权出让合同》。为了规范《国有土地使用权出让合同》，国土资源部和国家工商行政管理局联合制定了《国有土地使用权出让合同》示范文本（GF—2000—2601），供各地土地行政主管部门参照执行。本文所说的《国有土地使用权出让合同》内容以此示范文本为据。
《国有土地使用权出让合同》属于典型的行政合同。在合同中，双方当事人形成的是行政法律关系。行政法律关系和民事法律关系一样，是法律关系的一种具体形式，行政法律关系和民事法律关系的区别在于，行政法律关系是指受法律规范调控的因行使行政权而形成的权利义务关系。从签订《国有土地使用权出让合同》的土地行政主管部门来看，在合同的签订和履行过程中，行使的都是行政权力。 我国《土地管理法》第八条明确规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定⑦。由此可见，国务院土地行政主管部门和县级以上地方人民政府土地行政主管部门的职责就是负责全国土地的管理和监督工作，这是行政职责，不是民事权利。进行土地出让，是行使土地管理权的一种具体形式，签订《国有土地使用权出让合同》也是市、县土地行政主管部门的一项行政职责。从签订《国有土地使用权出让合同》的相对人来说，在签订和履行合同中，都是行政相对人。在签订合同的过程中，他是行政许可的申请人；在合同的履行过程中，他是国家土地行政管理的相对人。双方通过合同形成的是行政法律关系。
从《国有土地使用权出让合同》的内容来看，它也属于行政合同。《国有土地使用权出让合同》的内容，基本上都是行政上的权利和义务。《国有土地使用权出让合同》第二条中约定，国家对其拥有宪法和法律授予的司法管辖权、行政管理权以及其他按中华人民共和国法律规定由国家行使的权力和因社会公众利益所必需的权益。第十五条规定，受让人在按本合同约定支付全部土地使用权出让金之日起30日内，应持本合同和土地使用权出让金支付凭证，按规定向出让人申请办理土地登记，领取《国有土地使用权证》，取得出让土地使用权。出让人应在受理土地登记申请之日起30日内，依法为受让人办理出让土地使用权登记，颁发《国有土地使用证》⑧。此外，还有许多条款，都是对行政权利义务的约定，民事合同是无法容纳这些内容的。
《国有土地使用权出让合同》也符合行政法学者所讲的行政合同的一般特征。市、县土地行政主管部门属于国家行政机关，土地受让人是土地管理的相对人，在土地管理中处于被管理者的地位。土地行政主管部门在合同中享有行政优益权，对合同的履行有权进行监督，对相对人的违反合同的行为有权进行行政处罚，对相对人没有按照合同的约定开发利用土地的，或者改变土地用途的，土地行政主管部门有权进行纠正、处罚甚至无偿收回土地使用权。土地行政主管部门和相对人签订合同的目的是实施行政管理，明确双方在行政管理中的权利义务。从本质上讲，不签订合同完全不影响双方的权利义务关系，只是双方的权利义务关系不如签订合同后更加明确。
三 将《国有土地使用权出让合同》规定为行政合同的意义
笔者以为，将《国有土地使用权出让合同》规定为行政合同，至少具有以下四个方面的意义：
（一） 符合行政管理发展的趋势。从行政管理的发展来看，行政合同的兴起是经济社会化程度提高的结果。由于经济的社会化程度大幅提高，经济发展中提出的一些问题，个人没有能力、也不愿去解决，政府适应社会的需要，自己投资或者采取措施鼓励他人投资解决这些问题，此时，行政合同成为一种行政管理手段。“起初还没有职业公务，政府合同在经济中只占很小部分，政府福利还不存在……现在的情形就不一样了” ⑨。我国经济体制改革的推进促进了行政命令向行政合同方式的转变，农村土地承包合同和全民所有制工业企业承包合同是较早出现的行政合同。对国有土地等资源合理利用和保护是政府的一项职责，在土地出让过程中，采用行政合同的方式，通过和相对人签订合同，明确双方的权利义务，达到行政管理的目的，比单纯的采用行政命令的方式，更易于使当事人接受，易于融洽双方的关系，更易于使土地行政管理工作得到当事人的支持。
（二） 符合《国有土地使用权出让合同》的本身特征。我们已经做过分析，《国有土地使用权出让合同》实质上就是行政合同。现在，我们不妨从另一方面来考虑，如果用民事合同的有关规定来套用《国有土地使用权出让合同》，是否合适？仅就纠纷诉讼中的法律适用来说，就不适合。例如，我国《合同法》第五十二条第五项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。关于国有土地出让必须经过招标或拍卖或挂牌的规定，只是国土资源部的规章，没有法律法规的强制性规定，在土地管理中，违反了就是违法行为，要受到行政处罚。但是,如果套用民事合同的规定来规范《国有土地使用权出让合同》，到了审判中，违反该规定的合同就成了有效合同了，这与行政管理的结果截然相反。就我国土地管理的现实而言，规章和地方性法规、政策等占有很大比例，而且，由于土地是一种重要的资源，国家已经把它作为一种宏观调控的手段，今后在一些紧急情况下，难免通过部门规章或其他法律规范甚至政策来调整，到了审判中，这些规定都失效了吗？所以，用民事合同的法律来规范《国有土地使用权出让合同》是不行的。应当依照《国有土地使用权出让合同》的本质，用行政法律来规范《国有土地使用权出让合同》。
（三） 利于行政管理相对人寻求法律救济。
最高人民法院在2004年1月关于规范行政案件案由的通知中，把行政合同列为行政行为之一。依据该通知，《国有土地使用权出让合同》纠纷的案由应当定为土地行政合同纠纷。假如因为《国有土地使用权出让合同》产生纠纷，相对人可以依法对相应的土地行政主管部门提起行政诉讼，不存在法律障碍。而且，依照我国行政诉讼的有关规定，作为被告的行政机关承担举证责任，行政相对人只对行政结果承担举证责任，从举证角度来说，有利于维护相对人的权利。在诉讼中的法律适用方面，人民法院以法律、法规为审判依据，参照规章，对于合法有效的规章及其他规范性文件可以在裁判文书中引用⑩，这就保持了审判和行政机关执法上法律适用上的一致，不会出现法律适用不一的情况。对于在签订合同中的有关纠纷，行政相对人还可以依照《行政许可法》的有关规定提起行政诉讼和行政赔偿。
（四） 便于行政管理机关行使管理职权。
在行政合同中，行政机关享有行政优益权，有权对相对人履行合同的行为进行监督、指挥，有权依照规定单方面变更或解除合同，对相对人的违约行为有权进行制裁，这样能发挥行政管理较民法诉讼更快捷、高效、经济等优势。这些权力，作为民事合同的当事人是无法享有的。把《国有土地使用权出让合同》界定为行政合同，土地行政主管部门可以直接依据合同行使这些行政权力，不必再撇开合同而引用法律来行使这些权力，使签订的《国有土地使用权出让合同》形同虚设。
参考文献：
①最高人民法院《民事案件案由规定（试行）》（法发[2000]26号，2000年10月30日发布）
②最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》(法发[2004]2号，2004年1月14日发布)
③[意]彼得罗·彭梵得《罗马法教科书》，黄风译，中国政法大学出版社1992年版第307页。
④周木? 《罗马法原论》，商务印书馆1994年版，第705－706页。
⑤应松年《行政法学新论》，中国方正出版社2004年1月第3版，第247－254页
⑥姜明安《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2003年1月第1版，第213－214页
⑦《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修改）第八条。
⑧《国有土地使用权出让合同(示范文本)》（中华人民共和国国土资源部、中华人民共和国国家工商行政管理局监制。GF-2000-2601）
⑨ [美]伯纳德·施瓦茨：《行政法》，群众出版社1986年版，第201页。
⑩参见《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年4月4日公布）第52条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2002]21号，2002年7月24日公布）第62条之规定。
