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国家发展和改革委员会 卫生部 监察部


关于开展全国医药卫生服务价格大检查的通知

发改价检〔2011〕501号


各省、自治区、直辖市及计划单列市、副省级省会城市、新疆生产建设兵团发展改革委、物价局、深圳市市场监督管理局，监察厅（局）、纠风办、卫生厅（局）、中医药管理局，各军区联勤部、各军兵种后勤部卫生部、总参三部后勤部、总参管理保障部、总政直工部、总装后勤部卫生局、军事科学院、国防大学、国防科学技术大学院（校）务部卫生部（处）、武警部队后勤部卫生部、总后直属单位卫生部门：
　　为密切配合医药卫生体制改革工作，进一步规范药品生产经营企业、医疗卫生机构和药品集中采购工作机构价格和收费行为，促进医药卫生事业健康发展，坚持保障和改善民生，经研究，决定开展全国医药卫生服务价格大检查。现将有关事项通知如下：
　　一、 高度重视开展医药价格大检查工作的重要意义
　　2009年4月，党中央、国务院作出深化医药卫生体制改革的重大决策。深化医药卫生体制改革是深入贯彻落实科学发展观，维护十几亿人民健康福祉的重大民生工程。解决好医疗卫生这一人民群众最关心、最现实的利益问题，是体现党的根本宗旨、巩固党的执政地位的内在要求。经过近两年的实践，改革取得了积极进展和明显成效，人民群众得实惠的效果初步实现。随着医药卫生体制改革的不断深入，改革的任务愈发艰巨、形势更加紧迫，面临诸多困难和挑战。深入开展医药价格检查，全面落实国家各项医药价格政策和改革措施，切实维护正常的医药价格秩序，减轻群众不合理的医药费用负担，是新形势下顺利推进医药卫生体制改革的迫切需要，是有力维护群众切身利益诉求的具体行动，是切实保障和改善民生的必要措施。各有关部门必须深刻认识开展医药价格检查工作的重要意义，以对人民群众高度负责的态度，坚持不懈，扎实有序地开展医药价格检查，确保检查工作取得实效。
　　二、准确把握医药价格大检查工作的内容重点
　　（一）检查的对象和时限
　　检查对象：药品生产经营企业（含社会零售药店）；医疗机构（含对外有偿服务的军队、武警等医疗机构、民办医疗机构、乡镇卫生院、城市社区医疗卫生机构）、疾病预防控制中心、血站、药品集中采购工作机构，以及与医药卫生服务有关的部门和收费单位。
　　检查时限：2010年1月1日以来发生的价格和收费行为。对重大价格违法行为的检查可追溯到上一年度。
　　（二）检查的时间和组织
　　此次大检查由国家发展改革委、监察部、国务院纠风办、卫生部、国家中医药管理局、解放军总后勤部统一部署，各省级价格主管部门负责具体实施。检查工作从2011年4月开始。为加强对检查工作的组织指导，推动检查工作深入开展，国家发展改革委将会同监察部、国务院纠风办、卫生部、国家中医药管理局、解放军总后勤部等相关部门选择部分大型医疗机构进行直接检查，并在检查期间派出联合督查组赴各地进行重点督查。
　　（三）检查的重点和内容
　　检查的重点：政府定价药品最高零售价执行情况；药品加价率特别是基层医疗卫生机构基本药物零差率政策执行情况；医疗服务价格项目规范执行情况，一次性医用耗材、检查检验的价格与收费执行情况。
　　检查的内容：
　　1、政府定价药品是否按规定价格执行、有无越权制定价格，是否存在突破政府规定的最高零售价格销售，或者采取改换药品名称、规格及包装等形式变相涨价的；
　　2、医疗机构销售药品，是否严格执行规定的加价率政策，有无变换方式，抬高名义进价、降低实际进价，变相提高加价率的行为，医院自制药品价格是否按照价格主管部门规定的作价办法核定；
　　3、实施基本药物制度的基层医疗卫生机构销售药品，是否严格执行零差率政策；
　　4、疫苗、血液及血液制品价格和相关收费是否按照规定政策执行，有无擅自提高价格、自立项目收费的；
　　5、医疗机构是否按规定的医疗服务项目和标准收费，有无自立项目、自定标准收费，分解项目收费，以及强制服务、强行收费、只收费不服务或多收费少服务的；
　　6、医疗机构使用一次性医用卫生材料，是否按规定的价格或收费标准执行，有无分解项目重复收取一次性卫生材料费的；允许单独收费的，有无超过规定的加价率（额），以及采取虚增使用数量等方式变相多收费的；
　　7、医疗机构销售高值植（介）入类医用耗材，有无超过规定的价格水平或加价率销售的；
　　8、政府主导的药品集中采购工作机构有无擅自立项收费的；
　　9、基本药物集中采购平台是否按照规定免费向基层医疗卫生机构和药品生产经营企业提供服务；
　　10、明码标价与收费公示执行情况。
　　三、扎实有序推进医药价格大检查工作
　　（一）要加强领导、精心组织
　　鉴于此次检查涉及部门较多，各地要加强对检查工作组织领导，周密部署、协调配合、齐抓共管，形成合力，保证检查工作顺利开展。各地价格主管部门要根据检查通知和工作方案的统一部署，做好大检查的牵头组织工作。监察机关和纠风办要积极参与检查的组织领导，重视和加强责任追究。卫生、中医药管理及解放军总后勤部等相关部门要做好检查的组织协调，督促被查单位配合检查工作。重大问题要随时沟通，把各项责任落实到位，确保检查工作扎实有序地向前推进。
　　（二）要精益求精、查深查透
　　全国医药价格大检查已连续开展多年，各地要认真总结和借鉴近几年来大检查的成功经验和行之有效的方式方法，以严谨的工作态度和专业精神，提高检查水平，创新检查方式，做到精益求精，深入检查医药价格执行中存在的各类价格违法行为。要根据价格违法行为的新特点，进一步提高识别隐蔽性价格违法行为的能力，拓展监管领域，减少监管盲区，对重要问题、重大案件要查深查透。
　　（三）要加大力度、从严处理
　　各地要对本辖区内的大型医疗机构和有关单位进行全面深入检查，保证对所有被查单位的全面覆盖。要采取直接检查、重点督查、交叉检查、下查一级等多种方式，保证检查工作顺利开展。要加大处罚力度，提高检查的威慑力，对重大价格违法案件，除没收全部违法所得外，还要处以最高5倍的罚款。要强化责任追究，监察机关对检查发现的政府部门及其工作人员的违纪违法问题要坚决查处，并严肃追究有关人员责任。要充分发挥新闻舆论的作用，加强正面宣传，对典型案件要公开曝光。
　　（四）要深入调研、完善制度
　　各地要认真研究当前医药价格执行中的新情况、新问题，进行深入的调查研究，提出对策建议。要通过检查完善价格管理政策，健全教育防范制度、日常监管制度、社会监督制度、信用奖惩制度，构建医药价格监管长效机制，保证各项政策措施执行到位。要推进价格行政执法工作的制度化、规范化、程序化，严格执法行政，加强执法问责，在检查过程中继续加强廉政监督，做到公正执法、廉洁执法。
　　（五）要及时反映、全面总结
　　大检查期间，各省级价格主管部门要以简报形式报送检查工作情况，及时反映工作动态和成果。遇有重大政策问题要加强沟通，及时请示。要按照要求收集整理医药价格违法典型案例并上报。检查工作结束后，各地要对工作的组织情况、取得的成效、存在的问题、下一步的工作措施和建议认真进行总结。请各省级价格主管部门将医药卫生服务价格大检查书面总结报告于2011年11月30日以前报送国家发展改革委（价格监督检查司，传真：010-68502944）。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国家发展改革委
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　监　　察　　部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国务院纠风办
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　卫　　生　　部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国家中医药管理局
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　解放军总后勤部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一一年三月十四日

摘要：《合同法》对合同成立和生效分别作出了明确规定。合同成立是指合同当事人就合同主要条款达成了协议。而合同生效是指当事人订立的合同得到法律的认可，依法发生法律效力。合同成立与合同生效，两者之间既有紧密联系又有本质区别。虽然一般情况下合同成立时生效，但合同成立显然不等于合同生效，它们是两个完全不同的概念，各有不同的法律要件。
关键词：合同成立 合同生效

我国原合同方面的法律均未明确区分和规定合同成立与合同生效，实践中也未将合同成立与合同生效加以区别。现行《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）对合同成立与合同生效分别给予详细具体规定，明确区分了合同成立与合同生效。
一、合同成立
合同成立是指合同当事人就合同主要条款达成了协议。《合同法》第25、32、33、36、37等条款针对不同情况，就合同成立分别作出了规定。原则上“承诺生效时合同成立。”但除口头合同外，合同成立的具体情形主要有：第一，双方当事人签字或盖章时合同成立。当事人采用书面形式订立合同的，自双方当事人签字或盖章是合同成立；第二，签订确认书时合同成立。当事人采用信件、数据电文等形式订立合同的，可以在合同成立之前要求签订确认书。合同自签订确认书时成立。第三，实际履行时合同成立。采用书面形式订立合同，在签字或盖章前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受的，合同成立。
二、合同生效
合同生效是指当事人订立的合同得到法律的认可，依法发生法律效力。关于合同生效，根据《合同法》规定，主要情形有：第一，自合同成立时生效。绝大多数合同成立与合同生效是一致的；第二，批准、登记时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，自批准、登记时生效。第三，条件成就时生效。当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同，自条件成就时生效。第四，期限届至时生效。当事人对合同生效约定附期限的，自期限届至时生效。
绝大多数情况下合同成立与合同生效是一致的，即自成立时生效，但并非都是一致的，合同生效的第二至第四种情况与合同成立显然不一致。如合同的批准或登记，当事人签订的合同须经有关部门批准或者登记，合同才能生效。换句话说，有关部门的批准或登记是合同的生效要件。在此情况下，合同成立在前，生效在后。如果合同未经批准或者登记，尽管当事人就合同条款达成了协议，但不管当事人意志如何，合同并不能生效。
特别值得探讨的是，合同须经批准或者登记才生效的情形，实务及理论界对《合同法》第44条第2款“法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定”长期存在误解。对此，必须注意以下情形：第一，必须是法律、行政法规对此所作的规定，而不是部门规章、地方法规作出的规定；第二，法律、行政法规明确规定合同“自登记之日起生效”。即一方面法律、行政法规明确规定“登记”作为合同的生效要件，合同未经登记仅仅成立而不生效；另一方面，法律行政法规明确了合同生效的时间，即“合同自登记之日起生效”的文句。如果法律、行政法规虽然规定合同需经批准或登记，但未明确规定合同“自登记之日起生效”，那么该批准或登记就不是合同生效或有效要件。如《城市房地产管理法》第53条规定：“房屋租赁，出租人和承租人应当签订书面租赁合同，约定租赁期限、租赁用途、租赁价格、修缮责任等条款，以及双方的其它权利和义务，并向房产管理部门登记备案。”第三，某些法律、行政法规规定的登记制度并非合同登记，而是物权性登记，即该类登记为合同标的物所有权或其它物权变动的生效要件，而不是合同本身的生效或有效要件。事实上，司法实践及理论对有关登记制度及合同效力的误解多数集中在此方面，将该类物权登记往往与合同生效或有效相混为一谈。《物权法》第23条规定，“动产物权的设立和转让，自交付时发生效力，但法律另有规定的除外。”因此，诸如《土地管理法》第12条、《城市房地产管理法》第60条第3款等规定的登记属于物权权属变更登记，而不是合同生效登记。对于房地产等买卖合同，登记与否对合同本身是否生效、是否有效不产生任何影响，登记仅仅关系到所有权、使用权等转移效力。
三、合同成立与生效的区别
合同成立与合同生效，两者之间既有紧密联系又有本质区别。虽然一般情况下合同成立时生效，但合同成立显然不等于合同生效，它们是两个完全不同的概念，各有不同的法律要件。合同成立仅是合同当事人就合同条款达成了协议，只要合同当事人就合同主要条款达成协议，合同即告成立。合同成立反映的是当事人的意志，解决的是合同是否存在的问题，强调的是当事人之间的合意和合同订立过程的完成（即要约和承诺的完成）。对于已成立的合同是否有效，对当事人是否有约束力，则是合同生效制度所要解决的问题。合同生效则是就当事人所订立的合同依法发生法律效力，对当事人产生法律约束力。合同生效制度体现的是国家意志，即国家对合同关系的肯定或否定。合同成立后，并不意味着合同当然生效。合同能否发生法律效力，不为合同当事人意志所决定，只有符合生效条件的合同于合同生效后，才对当事人产生法律约束力。而不符合生效条件的合同尽管已经成立，对当事人仍不具有法律约束力，违法的合同则根本不可能生效。法律约束力主要表现在：（1）合同当事人应按照合同的约定全面履行自己的义务，一方当事人也有权要求另一方当事人履行合同义务。（2）任何一方不得擅自变更或解除合同，否则可能构成违约。（3）当事人不履行合同义务或履行合同义务不符合约定的，除法律规定可以免除责任外，违约方应承担违约责任。
合同成立与合同生效是否相同，有无区别，不是一个纯理论问题，它直接关系到当事人因订立合同而形成的权利和义务能否得到法律的认可和保护。如果二者不一致，合同虽成立但未生效，当事人不必履行合同，继而不存在违约责任等。如果合同成立等于合同生效，当事人应全面履行合同，否则就应当承担违约责任。
我国原有立法以及司法实践，由于未区分合同成立与合同生效，因而也未区分合同不成立与合同无效，由此产生了一些问题。如将已成立但未生效的合同，一律按无效合同处理，因而产生大量的无效合同，致使合同当事人订立合同的目的落空，即不利于当事人，也不利于市场经济。另外由于未区分合同不成立与合同无效，故将合同不成立作为无效合同对待，而合同无效与合同不成立的法律后果完全不同。在合同不成立的情况下，有过错的一方当事人应根据缔约过失责任制度即《合同法》第 42 条规定，承担民事责任。在合同被确认无效的情况下，依据无效合同的法律规定，不仅产生民事责任，如赔偿损失等，而且过错方依法可能要承担行政责任，如追缴财产，构成犯罪的，将依法追究刑事责任。因此，区分合同成立与合同生效，从而区分合同不成立与合同无效，对司法实践具有十分重要意义。
四、《合同法》第8条规定之探讨
值得探讨的是《合同法》第8条之规定。该条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力，当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或解除合同。依法成立的合同，受法律保护。”笔者认为，第8条之规定是将合同成立制度以合同生效制度加以规定，从而否定了《合同法》第44、45、46 条等有关合同生效的法律规定，也因此混肴了合同成立与合同生效。既然合同成立后即对当事人具有法律约束力，应当按照约定履行义务，并不得擅自变更和解除，那么有关合同生效的法律规定就失去了应有的作用和意义。但正如上面所述，只有生效的合同才对合同当事人具有法律约束力，合同虽成立但未生效，对当事人并无约束力，亦自然不存在合同变更或解除。
既然《合同法》已明确区分并分别规定了合同成立与合同生效，那么，第8条之规定与有关合同成立及合同生效之规定显然缺乏统一性和协调性，也使得合同成立与合同生效的法律规定的作用和意义被第8条之规定一笔勾销。从合同法全部内容看，该条所要表明的意思，事实上已在《合同法》第四章、第五章、第七章等等相关章节作了详细规定。因此笔者认为，第8条之规定不但无任何积极意义，反起消极影响。为解决理论上特别是实践上的理解与适用不一，避免引人误解，给司法实践造成混乱，应当删除第8条，至少应作适当的修改。

注意参考文献：
①王利明 崔建远 《合同法新论 总则》中国政法大学出版社，1996年版。
②王家福主编《民法债权》法律出版社 1991年版。
③陈安生主编 《涉外经济合同的理论与实务中国政法大学出版社1994 年版。
④王利明 崔建远 《合同法新论 总则》中国政法大学出版社，1996年版。

本文发表在《商场现代化》2009年第11期

作 者： 王德山，男，汉族， 1963年12月生，河南西华县人，
法学硕士，副教授
单 位： 首都经贸大学法学院
作 者： 姜晓林，女，1983年8月生，汉族，山东日照人
首都经济贸易大学法学院民商法硕士研究生
地 址： 北京市丰台区花乡张家路口121号
邮 编： 100070
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