国务院办公厅关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见
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国务院办公厅关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见
国务院办公厅
国务院办公厅关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见
国办发〔2013〕100号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
依法实施政府信息公开是人民政府密切联系群众、转变政风的内在要求，是建设现代政府，提高政府公信力，稳定市场预期，保障公众知情权、参与权、监督权的重要举措。《中华人民共和国政府信息公开条例》施行以来，政府信息公开迈出重大步伐，取得显著成效。随着互联网技术的迅猛发展和信息传播方式的深刻变革，社会公众对政府工作知情、参与和监督意识不断增强，对各级行政机关依法公开政府信息、及时回应公众关切和正确引导舆情提出了更高要求。与公众期望相比，当前一些地方和部门仍然存在政府信息公开不主动、不及时，面对公众关切不回应、不发声等问题，易使公众产生误解或质疑，给政府形象和公信力造成不良影响。为进一步做好政府信息公开工作，增强公开实效，提升政府公信力，经国务院同意，现提出以下意见。
一、进一步加强平台建设
（一）进一步加强新闻发言人制度建设。要以主动做好重要政策法规解读、妥善回应公众质疑、及时澄清不实传言、权威发布重大突发事件信息为重点，切实加强政府新闻发言人制度建设，提升新闻发言人的履职能力，完善新闻发言人工作各项流程，建立重要政府信息及热点问题定期有序发布机制，让政府信息发布成为制度性安排。国务院新闻办公室要围绕国务院常务会议等重要会议内容、国务院重点工作、公众关注热点问题，及时组织新闻发布会，把国务院新闻办公室新闻发布厅建设成中央政府重要信息发布的主要场所。与宏观经济和民生关系密切以及社会关注事项较多的相关职能部门，主要负责同志原则上每年应出席一次国务院新闻办公室新闻发布会，新闻发言人或相关负责人至少每季度出席一次。国务院各部门要建立健全例行新闻发布制度，利用新闻发布会、组织记者采访、答记者问、网上访谈等多种形式发布信息，增强信息发布的实效；与宏观经济和民生关系密切以及社会关注事项较多的相关职能部门，要进一步增加发布的频次，原则上每季度至少举办一次新闻发布会。各省（区、市）人民政府要建立政府主要负责同志依托新闻发布平台和新媒体发布重要信息的制度，并指导本级政府各部门和市、县级政府加强新闻发布工作，进一步增强信息发布的权威性、时效性，更好地回应公众关切。
（二）充分发挥政府网站在信息公开中的平台作用。各地区各部门要进一步加强政府网站建设和管理，通过更加符合传播规律的信息发布方式，将政府网站打造成更加及时、准确、公开透明的政府信息发布平台，在网络领域传播主流声音。加强政府信息上网发布工作，对各类政府信息，依照公众关注情况梳理、整合成相关专题，以数字化、图表、音频、视频等方式予以展现，使政府信息传播更加可视、可读、可感，进一步增强政府网站的吸引力、亲和力。涉及群众切身利益的重要决策，要在政府网站公开征求意见；重要政策法规出台后，要针对公众关切，及时通过政府网站发布政策法规解读信息，加强解疑释惑；对涉及政务活动的重要舆情和公众关注的社会热点问题，要积极予以回应，及时通过政府网站发布权威信息，讲清事实真相、有关政策措施以及处理结果等，地方政府和部门负责同志应主动到政府网站接受在线访谈。拓展政府网站互动功能，围绕政府重点工作和公众关注热点，通过领导信箱、公众问答、网上调查等方式，接受公众建言献策和情况反映，征集公众意见建议。完善政府网站服务功能，及时调整和更新网上服务事项，确保公众能够及时获得便利的在线服务。加强政府网站数据库建设，逐步整合交通、社保、医疗、教育等公共信息资源，以及投资、生产、消费等经济领域数据，方便公众查询。
（三）着力建设基于新媒体的政务信息发布和与公众互动交流新渠道。各地区各部门应积极探索利用政务微博、微信等新媒体，及时发布各类权威政务信息，尤其是涉及公众重大关切的公共事件和政策法规方面的信息，并充分利用新媒体的互动功能，以及时、便捷的方式与公众进行互动交流。开通政务微博、微信要加强审核登记，制定完善管理办法，规范信息发布程序及公众提问处理答复程序，确保政务微博、微信安全可靠。
此外，要进一步加强政府热线电话建设和管理，清理整合有关电话资源，确保热线电话有人接、能及时答复公众询问。
二、加强机制建设
（四）健全舆情收集和回应机制。各地区各部门要建立健全舆情收集、研判和回应机制，密切关注重要政务相关舆情，及时敏锐捕捉外界对政府工作的疑虑、误解，甚至歪曲和谣言，加强分析研判，通过网上发布消息、组织专家解读、召开新闻发布会、接受媒体专访等形式及时予以回应，解疑释惑，澄清事实，消除谣言。回应公众关切要以事实说话，避免空洞说教，真正起到正面引导作用。有关主管部门要进一步加大网络舆情监测工作力度，重要舆情形成监测报告，及时转请相关地方和部门关注、回应。
（五）完善主动发布机制。各地区各部门要围绕党和政府中心工作，针对公众关切，主动、及时、全面、准确地发布权威政府信息，特别是政府重要会议、重要活动、重要决策部署，经济运行和社会发展重要动态，重大突发事件及其应对处置情况等方面的信息，以增进公众对政府工作的了解和理解。对发布的政府信息，要依法依规做好保密审查，涉及其他行政机关的，应与有关行政机关沟通确认，确保发布的政府信息准确一致。统筹运用新闻发言人、政府网站、政务微博微信等发布信息，充分发挥广播电视、报刊、新闻网站、商业网站等媒体的作用，扩大发布信息的受众面，增强影响力。
（六）建立专家解读机制。重要政策法规出台后，各地区各部门要及时组织专家通过多种方式做好科学解读，让公众更好地知晓、理解政府经济社会发展政策和改革举措。有关部门可根据工作需要，组建政策解读的专家队伍，提高政策解读的针对性、科学性、权威性和有效性，让群众“听得懂”、“信得过”。
（七）建立沟通协调机制。各地区各部门要加强与新闻宣传部门、互联网信息内容主管部门以及有关新闻媒体的沟通联系，建立重大政务舆情会商联席会议制度，建立政务信息发布和舆情处置联动机制，妥善制定重大政务信息公开发布和传播方案，共同做好政府信息发布和舆论引导工作。
三、完善保障措施
（八）加强组织领导。各地区各部门要把做好政府信息公开、提高信息发布实效摆上重要工作日程，做到政府经济社会政策透明、权力运行透明，让群众看得到、听得懂、能监督，不断把人民群众的期盼融入政府决策和工作之中，努力增强提升政府公信力、社会凝聚力的“软实力”。地方政府和部门主要负责人要亲自过问，分管负责人要直接负责，逐级落实责任，确保各项工作措施落实到位。要加强工作机构建设，已经设置专门机构的，要加强力量配置，把专业水平高、责任心强的人员配置到关键岗位，特别是要选好配强新闻发言人；尚未设置专门机构的，要明确专人负责，确保在应对重大突发事件以及社会热点事件时不失声、不缺位，有条件的应尽快成立专门机构，保障必要的工作经费。同时，要为信息公开工作人员、新闻发言人、政府网站工作人员、政务微博微信相关人员参加重要会议、掌握相关信息提供便利条件。
（九）加强业务培训。各地区各部门要建立培训工作常态化机制，经常组织开展面向信息公开工作人员、新闻发言人、政府网站工作人员、政务微博微信相关人员等的专业培训，及时总结交流经验，不断提高相关人员的政策把握能力、舆情研判能力、解疑释惑能力和回应引导能力。有关部门要把政府信息公开工作列为公务员培训内容，进一步加大培训力度，扩大培训范围。
（十）加强督查指导。国务院办公厅和国务院新闻办公室、国家互联网信息办公室要协同加强对政府新闻发言人制度、政府网站、政务微博微信等平台建设和管理工作的督查和指导，进一步完善相关措施和管理办法，加强工作考核，加大问责力度，定期通报有关情况，切实解决存在的突出问题，确保平台建设和机制建设的各项工作落实到位。
国务院办公厅
2013年10月1日
论缔约过失责任
摘要：缔约过失责任制度由德国法学家耶林于1861年提出，被誉为法学上的发现，对各国立法和判例产生了深远的影响。关于缔约过失责任的法律基础大致有四种学说：侵权行为说、法律行为说、法律规定说、诚实信用原则说。缔约过失责任的构成要件有：缔约当事人违反先合同义务；缔约相对人受有损失；违反先合同义务的一方有过错；过错与损失之间有因果关系。我国《合同法》规定了缔约过失责任的三种类型。缔约过失责任既不同于违约责任，也不同于侵权责任，它们之间有明显的区别。
关键词：缔约过失责任 诚实信用 信赖利益 损害赔偿
缔约过失责任是指在合同订立过程中，一方当事人故意或者过失地违反先合同义务，造成对方当事人信赖利益的损失时，依法应当承担的民事赔偿责任。缔约过失责任制度是民事责任制度中一个重要的组成部分，1861年德国法学家耶林提出缔约过失责任理论，被誉为法学上的发现，对各国立法和判例产生了深远的影响。笔者拟就缔约过失责任的有关问题，谈一谈自己的观点，以求教于同同仁，望不吝赐教。
一、缔约过失责任理论的创立
缔约过失责任(Culpa in Contrahendo)理论是由德国著名法学家耶林（Rudolf Von Jhering）最早提出，1861年，耶林在其主编的《耶林学报年报》第四卷发表了《缔约上过失，契约无效与不成立时之损害赔偿》一文，开始了缔约过失责任在理论上的深入探讨。他认为：“从事契约缔结的人，是从契约交易外的消极义务范畴，进入契约上积极义务范畴，其因此而承担的首要义务，系于缔约时须善尽必要的注意。法律所保护的，并非仅是一个业已存在的契约关系，正在发生中的契约关系亦应包括在内，否则，契约交易将暴露于外，不受保护，缔约一方当事人不免成为他方疏忽或者不注意的牺牲品！契约的缔结产生了一种履行义务，若此种效力因法律上的障碍而被排除时，则会产生一种损害赔偿义务。因此，所谓契约无效者，仅指不发生履行效力，非谓不发生任何效力。简言之，当事人因自己的过失致使契约不成立者，对信其契约为有效成立的相对人，应赔偿基于此信赖而产生的损害。”①耶林关于缔约过失责任的理论，被誉为法学上的发现，对各国立法和判例产生了深远的影响。
在《德国民法典》制订之际，起草者大多认为不能将其作为一个一般责任要件加以规定，只能在特殊情况下予以承认。故《德国民法典》仅在因意思表示发生错误而撤销（第122条第2款）、自始客观不能（第307条）和无权代理（第179条）的情况下，承认了缔约过失责任。但是，德国的司法实践承认了缔约过失责任，而且判例及学说已将缔约过失责任发展为一般原则，形成了一个制度。正如德国法学家拉伦兹指出：“缔约上过失责任，与其说建立在民法现行规定之上，毋宁认为系判例学说为促进法律进步所创造之制度，经长久反复之适用，已为一般法律意识所接受，具有习惯法之效力”。②现在，缔约过失责任不仅适用于合同不成立、无效或撤销的情况，而且在某些合同有效成立的场合也有适用的余地。
在日本，也是通过理论与判例接受了缔约过失责任理论。日本判例学说从接触磋商的当事人之间的信赖关系和诚实信用原则出发，寻找缔约过失责任的依据，并把缔约过失责任的适用范围扩大到如下领域：⑴自始不能履行使合同不成立或无效；⑵合同只停留在准备磋商阶段；⑶合同有效成立的情况。缔约过失责任适用于合同有效成立的情况，主要是指标的物有瑕疵和缔约人违反保证两种情况。
1940年的《希腊民法典》第一次在立法上将缔约过失责任作为一般原则加以规定，该法第197条规定：“从事缔约磋商行为之际，当事人应负遵循依诚实信用及交易惯例所要求的行为的义务。” 第198条规定：“于为缔结契约磋商行为之际，因过失致相对人遭受损害时，应负损害赔偿责任，即使契约未能成立亦然。”之后，1942年的《意大利民法典》、1964年的《苏俄民法典》以及瑞士、法国的判例和学说也都先后接受了缔约过失责任。
我国台湾地区的民法同德国民法一样，也没有规定缔约过失责任的一般原则，而是仅就特殊情况规定了缔约过失责任，该法第247条规定：“契约因以不能之给付为标的而无效者，当事人于订约时，知其不能或可得而知者，对于非因过失而信契约为有效致受损害之他方当事人负赔偿责任”。第113条亦有类似的规定：“无效法律行为之当事人，于行为当时，知其无效或可得而知者，应负回复原状或损害赔偿之责任”。
我国《民法通则》第61条规定：“民事行为被确认为无效或者被撤销后，当事人因该行为取得的财产，应当返还给受损失的一方。有过错的一方应当赔偿对方因此所受的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”该条的规定与缔约过失责任极为相似，但它并非是完整意义上的缔约过失责任。原来的三部合同法(即《经济合同法》、《涉外经济合同法》、《技术合同法》)中也未在具体条款上对缔约过失责任作出明确而特别的规定。直到1999年颁布的《合同法》才系统地规定了缔约过失责任，从而完善了合同责任制度，弥补了《民法通则》的不足。
二、缔约过失责任的法律基础
缔约过失责任的法律基础是什么，学界观点不一，大致分以下几种：
（一）侵权行为说。德国民法制定后的十年内，有关缔约过失责任的法律基础，占主导地位的是侵权行为说。该说认为，除法定情形外，因缔约上的过失而发生的损害，属于侵权行为法调整的范围，应按侵权行为法的规定追究行为人的责任
（二）法律行为说。侵权行为说衰落以后，继之而起，成为判例学说上通说的是法律行为说。该说认为，缔约过失责任的法律基础在于当事人之间存在的法律行为。该说又细分为目的契约说和默示责任契约说。目的契约说认为，缔约过失责任的基础在于当事人之间后来订立的契约；默示责任契约说认为，缔约过失责任的基础在于当事人于从事缔约行为之际，默示缔结了责任契约。
（三）法律规定说。该说为布洛克所倡导。该说认为，缔约过失责任的法律基础既不是侵权行为，也不是法律行为，而是法律的直接规定。
（四）诚实信用原则说。该说认为，缔约过失责任的法律基础在于诚实信用原则。按照诚实信用原则，从事缔约磋商的人，应善尽交易上的必要注意，以维护相对人的利益。如果当事人违反了应尽的注意义务，如协力、通知、保护、保密等义务，造成相对人损害的，自应负赔偿责任。该说是目前德国理论界流行的观点。
上述各种学说，侵权行为说和法律行为说的缺陷是显而易见的。侵权行为说有违侵权行为法的基本要求。因为侵权行为法所加于人们的义务是权利不可侵害的义务，而缔约过失行为并非侵害了相对人的某种权利。法律行为说以尚未成立的合同或不存在的合同作为缔约过失的基础，实际上是混淆了缔约过失责任与违约责任的不同。对于法律规定说和诚实信用原则说，学界观点不一，亦有学者认为这两种学说并无本质的差别。因为，缔约过失责任确系法律直接规定的一种责任，而法律作出这种规定的基础就在于诚实信用。③笔者对此观点持赞成态度。
三、缔约过失责任的构成要件
（一）缔约当事人违反先合同义务
缔约过失责任作为一种责任形态存在，必须以先合同义务的存在及违反作为前提。先合同义务，是指合同成立之前，订立合同的当事人依据诚实信用原则所承担的协力、通知、保护、保密等义务。先合同义务不同于合同义务，其产生的基础不是依法成立的合同，而是诚实信用原则。民事主体一旦进入缔约过程中，就应当推定在双方之间形成一种合理的信赖，即一方当事人依据诚实信用原则给予对方以照顾、忠实于对方、告知对方与合同有关并涉及对方财产、人身安全的事由。先合同义务的发生以双方进入订立合同过程为标志。如果民事主体之间没有形成缔约关系，则当然不发生缔约过失问题。
（二）缔约相对人受有损失
民事责任一般以损害事实的存在为成立条件，缔约过失责任也不例外，只有缔约一方违反先合同义务造成相对人损害时，才能产生缔约过失责任。缔约过失责任中的损失主要是指信赖利益的损失，信赖利益的损失范围的确定，学界观点不一。王泽鉴先生认为，一般言之，被害人得请求的，系若无加害行为时，其所处的状态故应该以信赖利益为原则。德国和日本的学说判例中，认为在缔约过失责任的情况下，赔偿的数额以不得超过履行利益为限。即不应该超过当事人在订立合同时所应当预见到的，因合同不成立，无效或被撤销所可能造成的损失，也不得超过合同有效或者合同成立时的履行利益。通说认为，在缔约过失责任的情况下，所应赔偿的为信赖利益的损失，即无过错的当事人信赖合同有效成立，但因法定事由发生，致使合同不成立、无效、被撤销等造成的损失。这种信赖利益的损失包括直接损失和间接损失。直接损失包括：1、缔约费用，包括邮电费用、赶赴缔约地或察看标的物所支出的其他合理费用等；2、准备履行所支出的费用，包括为运送标的物或受领对方给付所支出的其他合理费用等；3、受害人支出上述费用所推动的利息损失；4、其他直接的费用支出。间接是指丧失了与第三人另订合同的机会所产生的损失。这些损失必须是在可以客观预见的范围内，必须是基于信赖利益而产生的损失。如果不是基于信赖利益而产生的损失，即使一方支付了大量的费用而造成了损失，也不能视为信赖利益的损失。如果仅有一方的过失行为，而无对方受有损失的事实，则无所谓赔偿。
（三）违反先合同义务的一方有过错
沈阳市烟花爆竹安全管理规定
辽宁省沈阳市人民政府
沈阳市人民政府令
（第十八号）
《沈阳市烟花爆竹安全管理规定》，业经市政府第十八次常务会议通过，现予公布，自公布之日起施行。
１９９８年９月２８日
沈阳市烟花爆竹安全管理规定
第一条 为了减少城市环境污染、火灾和人身伤亡事故，保障人民生命财产的安全，根据法律、法规的有关规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条 凡在本市行政区域内生产、储存、运输、销售烟花爆竹的经营者及燃放烟花爆竹的单位和个人，必须遵守本规定。
第三条 市公安局是本市烟花爆竹安全管理的主管部门。
工商、环保、城建、城管、供销社等部门，应当按照各自职责协助公安机关实施本规定。
第四条 本市大三环绕城高速公路以内的地区为限制燃放烟花爆竹区域。在本区域内，除春节期间（农历腊月二十日至正月十五日）和经市人民政府批准的重大庆典活动、重要节日允许燃放烟花爆竹外，禁止任何单位和个人销售、燃放烟花爆竹。
在允许燃放期间每日晚十时至次日早六时禁止燃放烟花爆竹，除夕和元宵节除外。
第五条 下列场所禁止燃放烟花爆竹：
（一）重要文物保护场所；
（二）重要军事区域；
（三）存放易燃、易爆物品的场所；
（四）幼儿园、医院、疗养院、教学科研场所；
（五）其他经市人民政府确定的场所。
第六条 重大庆典活动和重要节日，需要在限制燃放烟花爆竹区域内燃放烟花爆竹的，主办单位应在七日前向市公安局提出申请，经审核同意，报市人民政府批准，并予公告，公告费由主办单位承担。
在限制燃放烟花爆竹区域外举办燃放焰火表演活动的，主办单位应在七日前向燃放地区、县（市）公安局提出申请，经审核同意，报市公安局批准。
第七条 禁止销售和燃放易引发火灾、人身伤害的不合格烟花爆竹和拉炮、摔炮、打火纸、月旅行、双响、闪光雷等危险产品。
第八条 从事烟花爆竹生产的企业，须经有关部门审核同意后，向所在地区、县（市）公安局申请，报市公安局审查，符合《烟花爆竹工厂设计安全规范》的，由公安局发给《爆炸物品安全生产许可证》，方准生产。
第九条 生产烟花爆竹的企业须有技术人员负责技术指导，负责技术指导的技术人员须有相关专业技术职称，并向市公安局备案。
第十条 生产烟花爆竹必须符合国家规定的质量标准，产品应当注明生产单位、生产日期和燃放说明，出口产品内销时，应附中文说明书。
第十一条 生产烟花爆竹的黑火药、烟火药、化学原料及烟花爆竹产品必须设专库储存，由专人保管，专人看护，不得任意存放，性质相抵触的化学原料必须分类分库存放。
第十二条 经营烟花爆竹的专业批发单位储存烟花爆竹的仓库，必须符合《烟花爆竹工厂设计安全规范》，经所在地区、县（市）公安局审查，报市公安局批准，由公安局发给《爆炸物品储存许可证》。
第十三条 烟花爆竹零售网点储存烟花爆竹的库房，不得设置在居民住宅楼内，应专库专用，专人看护，与火源、电源隔绝，设置相应的防火工具，并经所在地区、县（市）公安局检查批准。
第十四条 烟花爆竹由市供销社日用杂品专营公司统一采购、批发，其他单位和个人不得从事烟花爆竹的采购、批发业务。经营品种、质量、数量须经市公安局审查同意，并加贴市公安局认可的标识，方可销售。
第十五条 市供销社日用杂品专营公司凭订货合同到市公安局办理《爆炸物品购买证》和《爆炸物品运输证》；县（市）日用杂品公司到市日用杂品专营公司批发烟花爆竹，须持所在地公安局签发的《爆炸物品购买证》和《爆炸物品运输证》。向外埠运输的，须有运达地公安机关开具的购买、运输证件。
运输烟花爆竹必须派专人押运，并悬挂危险品标志。
第十六条 严禁携带烟花爆竹乘坐载客的交通工具和进入车站、影剧院等人员集中的公共场所。严禁在托运、邮寄的行李、包裹中夹带烟花爆竹。
第十七条 零售烟花爆竹的经营者，必须有符合规定的销售地点，并持有公安机关签发的《烟花爆竹零售许可证》。本市九区零售烟花爆竹的经营者，必须到市供销社日用杂品专营公司采购，县（市）零售烟花爆竹的，必须到所在地日用杂品公司采购。
第十八条 生产、批发和在限制燃放烟花爆竹区域外零售烟花爆竹的经营者，应持公安机关的批准文件，到工商行政管理机关办理营业执照。在限制燃放烟花爆竹区域内春节期间销售烟花爆竹的经营者，应持《烟花爆竹零售许可证》，向其登记注册的工商行政管理机关申请一次性经营许可证。
第十九条 对违反本规定的单位和个人，由公安机关按以下规定处罚：
（一）单位燃放烟花爆竹的，处１０００元罚款，对单位负责人处１０００元罚款，对直接责任人处５００元罚款；个人燃放烟花爆竹的，处２００元以上１０００元以下罚款。
（二）生产、销售烟花爆竹的，没收烟花爆竹和非法所得，并可以处１０００元以上１００００元以下罚款。
（三）运输、储存烟花爆竹的，没收烟花爆竹。
第二十条 对违反本规定情节严重的，由公安机关按照有关法律、法规的规定予以拘留；造成国家、集体、他人财产损失或人身伤害的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十一条 当事人对处罚决定不服的，可按法律、法规的规定申请行政复议或向人民法院提起诉讼。
第二十二条 行政机关执法人员应当严格执行本规定，秉公执法，不徇私情。对于玩忽职守、徇私舞弊的，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十三条 本规定应用中的具体问题由市公安局负责解释。
第二十四条 本规定自公布之日起施行。原《沈阳市烟花爆竹安全管理暂行规定》（沈政发〔１９８７〕９９号）同时废止。
